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《全省特色小鎮和特色小城鎮創建工作實施意見》解讀
來源:    時間:2019年03月15日    

省發改委牽頭起草的《全省特色小鎮和特色小城鎮創建工作實施意見》(青政辦〔2018〕136號,以下簡稱《實施意見》)已于9月中旬經省政府辦公廳印發實施,為便于各級各部門和社會各界理解和貫徹落實《實施意見》,加快推進全省特色小鎮發展,現將《實施意見》的出臺背景、總體考慮和主要內容等說明如下。

一、制定《實施意見》的背景和依據

黨中央、國務院高度重視特色小鎮建設工作,習近平總書記、李克強總理先后作出重要批示,認為從浙江和其他一些地方的探索實踐看,抓特色小鎮建設大有可為。去年以來,國家先后發布了《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》(發改規劃〔2016〕2125號)、《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》(發改規劃〔2017〕2084號)、《國家發展改革委辦公廳關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》(發改辦規劃〔2018〕1041號)等文件,進一步明確了全國特色小鎮發展的方向和重點。省十三次黨代會、省委十三屆四次全會和今年的政府工作報告都對加快我省特色小鎮發展作出了安排部署。根據省政府工作安排,省發改委會同省有關部門及時開展了我省《實施意見》的起草工作。先后兩次赴國家發展改革委聽取特色小(城)鎮建設指導意見,在全面貫徹落實中央精神、國家要求、學習借鑒浙江等省區先進經驗和赴西寧、海東、黃南等地專題調研、多輪征求意見等工作的基礎上,經反復修改完善,形成了《實施意見》送審稿。經省政府常務會審議通過后正式發布。

二、制定《實施意見》的總體考慮

深入落實省委十三屆四次全會精神,深刻把握國家政策,充分銜接我省在新型城鎮化建設方面已出臺的政策文件,緊緊圍繞讓“城市生活更美好,鄉村生活更富足”,嚴格按照“一個個規劃、一個個建設、建一個成一個”的要求,突出了以下幾個方面:

一是特色小鎮與特色小城鎮同步推進。江浙一帶的特色小鎮政策原型基礎是原有城鎮發展到一定程度后,在需要推動優化發展的階段提出的,具有創新引領和支撐功能的新平臺。我省目前城鎮基礎設施、配套服務、集聚能力等都存在諸多短板,特別是城鎮發展的產業支撐還很薄弱,競爭力和可持續發展能力較弱。因此《實施意見》明確提出將城鎮建設與特色小鎮建設同步推進,統籌規劃、統一建設,互為補充、互為支撐;既注重特色小鎮這一新平臺的打造,也注重具有特色產業支撐的特色小城鎮的發展。這是省情實際和發展階段特征決定的。目前我省特色小(城)鎮的規劃建設運營需要與所在地城鎮建設更為緊密結合起來,提升有限資源的共享水平,防止出現各干一攤,特別是旅游型特色小(城)鎮,需要強化景鎮一體的規劃和配套政策等方面的統籌。同時,經過一輪集中建設,我省美麗城鎮已呈現新格局,但仍需圍繞主導特色產業,完善和豐富多元產業業態,促進產業跨界融合發展,著力構建小鎮大產業,在提升美麗城鎮風貌美的基礎上,加快提升美麗城鎮的產業美。

二是用創建的方式培育特色小(城)鎮。我省特色小(城)鎮目前發展基礎、市場條件等受限,雖然各地區積極性比較高,但實際規劃建設運營都還處在起始階段,有些地區就是在原有旅游景區、特色街區、產業園區基礎上簡單扣一個特色小鎮帽子,小鎮規劃不統籌、不銜接,生產生活生態空間不融合,人為割裂;小鎮建設政府大包大攬債務風險加重;小鎮運營體制不科學,政府干預過多影響活力;小鎮盈利模式和業態選擇模糊、單一等等,都決定了特色小(城)鎮建設不宜全面推開,應堅持在統籌好時間空間人間的基礎上,按照“一個個規劃、一個個建設,建一個成一個”的要求,穩步加以推進。因此,《實施意見》提出以創建形式,在嚴格創建資格審核的基礎上,有重點每年選擇若干小鎮進行培育,形成經驗后逐步加以推廣,即避免全面開花影響質量、又能集中資源配置打造精品,還能穩定市場情緒,避免市場沖動型投資熱,同時防止部分地區出現的以特色小(城)鎮建設為由占地現象。對于創建數量《實施意見》沒有明確,應根據實際情況,實事求是、量力而行、控制數量、提高質量,原則上不搞區域平衡、產業平衡、數量要求和政績考核,防止照抄照搬、盲目發展、一哄而上。

三是科學確定不同區域產業發展方向。我省地域廣闊,區域差異較大,特別是產業發展基礎和市場條件差異較大,特色小(城)鎮規劃建設應首先在區域布局上進行統籌考慮,明確方向和重點。因此,《實施意見》提出選擇市場條件較優,發展基礎較好,發展潛力較大,已形成一定要素聚集效應,產業特色鮮明、服務功能完善、人文氣息濃厚、生態環境優美、體制機制靈活、宜居宜業宜游、帶動群眾增收明顯的特色小(城)鎮作為創建重點,做精做強主導特色產業,打造具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態。在創建的區域上,一方面依據我省人口流動趨勢和城鎮化空間布局規律,將“祁連—河南線”以東,沿湟水河、沿黃河的區域作為創建特色小(城)鎮的重點區域,形成聚集效應,以此從戰略上對西寧—海東都市圈建設形成側翼支撐,推動這一區域新型城鎮化提檔增速、創新發展和城鄉一體化進程。另一方面充分考慮差異性與相似性,合理布局柴達木、環湖、三江源地區特色小(城)鎮,特色小鎮和特色小城鎮共同推進、相互促進,突出試點示范效應,逐步使特色小(城)鎮成為這些區域鄉村振興的重要平臺,新型城鎮化的推進器。

四是建立特色小(城)鎮競爭機制和退出機制。調研中我們了解到有些地區特色小(城)鎮建設資金籌措方案不完善,盲目大干快上;很多地方只顧特色小(城)鎮規劃建設,忽視產業業態的科學論證和可靠運營及盈利計劃。為避免各地區只管前期命名、不顧后期發展,推動特色小(城)鎮可持續發展,一方面引入創建競爭機制。對特色小(城)鎮建設較好的縣區加大財政轉移支付力度。特色小(城)鎮通過創建驗收命名的,省級財政根據實際情況予以獎補。另一方面提出特色小(城)鎮的退出機制。建立初審、復審、聯審的特色小(城)鎮創建資格審核機制和年度考核評估、驗收評估、第三方評估等多層次的評估考核體系,從審核和考核兩個層面保證特色小(城)鎮創建質量,對基礎條件不足、創建不達標、目標任務未完成的小鎮及時清退創建隊伍,實現特色小(城)鎮創建的優勝劣汰。在創建審核上,明確不僅要看基礎評估未來潛力,還要看模式是否科學可行,比如建設模式、運營模式、盈利模式等。對于沒有產業發展基礎,投資主體不明確,政府大包大攬增加債務風險,缺乏可靠運營及盈利計劃的不予創建。

五是以生態文明理念推進特色小(城)鎮建設。從調研情況看,目前我省小城鎮的生態環境短板依然存在,宜居宜業水平亟待提升,特別是生態生產生活“三生”融合發展水平還比較低。因此,《實施意見》提出,特色小(城)鎮規劃建設必須嚴守生態保護紅線,嚴禁以特色小(城)鎮建設名義挖山填湖、破壞山水田園等自然生態,嚴格保護自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園等區域,嚴把特色小(城)鎮產業準入關,嚴格劃定特色小鎮邊界;同時,圍繞“三生融合發展”,提出留存原住居民生活空間,營造宜居宜業環境,傳承小鎮傳統文化和建筑特色,將美麗資源轉化為“美麗經濟”。特別是與相關部門溝通銜接后,明確了所有申報創建的特色小鎮應按3A級以上景區標準規劃,旅游產業類特色小鎮應按4A級以上景區標準規劃。

六是按照市場化的辦法推進特色小(城)鎮建設。目前,我省個別地區在特色小(城)鎮建設中存在地方政府大包大攬、盲目求大,投資主體不明確,資金來源不落實,政府對小鎮運營干預過多等問題。《實施意見》明確提出,要堅持企業主體、政府引導、市場化運作的模式,創新建設模式、管理方式和服務手段,鼓勵大中型企業獨立或牽頭打造特色小(城)鎮,充分激發市場主體參與特色小(城)鎮創建的積極性,推動多元化主體共建共享,厘清政府與市場邊界,發揮政府制定規劃政策、搭建發展平臺等作用,推動特色小(城)鎮建設的高效運營和可持續發展。

三、制定《實施意見》的內容和舉措

《實施意見》分為總體要求、創建區域及方向、創建程序、重點任務、保障措施等5大板塊。

第一部分創建特色小(城)鎮的總體要求。第二部分特色小(城) 鎮的創建區域及方向,明確了沿湟水河地區、沿黃河地區、環湖地區、柴達木地區、三江源地區特色小(城)鎮發展方向。第三部分特色小(城)鎮的創建程序,包括自愿申報、審核確定、年度評估、驗收命名、動態調整等環節。第四部分特色小(城)鎮的重點任務,共8項。一是因地制宜施策,探索城鎮發展新路徑;二是遵循城鎮化規律,合理控制特色小鎮規模;三是注重頂層設計,強化規劃引領作用;四是打造鮮明特色,做大做強主導產業;五是立足以人為本,有效推進“三生融合”;六是堅持市場主導,厘清政府與市場邊界;七是加強風險管控,嚴防政府債務風險;八是堅持生態優先,嚴守生態保護紅線。第五部分特色小(城)鎮創建工作的保障措施,從體制機制、金融、財稅、土地、人才、基礎設施建設等方面提出了6條保障措施。一是建立統籌協調機制,著力構建“制”度保障;二是強化多元融資支持,著力實現“錢”的多元;三是加強財政稅收支持,著力實現“財”的支撐;四是保障小鎮用地供給,著力滿足“地”的需求;五是強化人才保障,著力補足“人”的短板。六是加強基礎設施支撐,著力完善“城”的功能。

 
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